شهر و اداره آن

شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل دارای سیمایی با ویژگی های خاص خود بوده به طوری که اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی، خدمات و فعالیتهای اداری اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خودکفایی نسبی برخوردار است و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و همچنین حوزه جذب و نفوذ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت می باشد. از طریق سازمان عمومی خاص که آن را معمولاً شهرداری می نامند اداره می گردد.

امروزه تقریباً کلیه شهرهای جهان دارای سازمان محلی انتخابی هستند. یعنی شورا یا انجمن دارند که اعضاء آن از طرف مردم برای مدت معینی انتخاب می گردند. شورا یا انجمن شهر به منزله قوه مقننه شهر انجام وظیفه می کنند و فرد یا افرادی را برای امور اجرایی شهر انتخاب می کنند یا در پاره ای موارد رئیس قوه مجریه شهر به طور مستقیم از طرف مردم انتخاب می شود معمولاً ترتیبی داده می شود که وظایف هر یک از دو قوه مقننه و مجریه مجزا و روشن باشد به طوری که از همکاری و همراهی آنها برنامه های شهر به مورد اجرا درآید و احتیاجات عمومی ساکنین شهر برآورده شود.

قانون شهرداری ایران برای اداره شهر، شورای اسلامی و شهردار را در نظر گرفته و رابطه بین این دو را بر پایه اصولی که در سیستم شورا یا انجمن شهر و شهردار انتصابی معمول است بنا نهاده است. طبق این رویه شهردار از طرف شورای شهر منصوب می گردد.

اختیار شورای شهر در انتصاب و کنترل کار شهردار رابطه بین شهردار و شورا را مستقیم یا ساده و قابل انعطاف می نماید هر یک از اعضاء شورای اسلامی شهر در عین اینکه در موقع اتخاذ تصمیم درباره مسائل مختلف شهری نظریات خود را ابراز می کند و برای قبول آن کوشش می نماید، به طور انفرادی حق برقراری رابطه با دستگاه شهرداری و سعی در پیشبرد نظریات خود را ندارد.

اختیاری که شورای شهر در کنترل امور شهرداری و عزل و نصب شهردار دارد باعث می شود که ریاست سازمان شهرداری را به کسی بسپارد که مورد اعتماد کامل او بوده و در واقع محرم اسرار شورا باشد. رابطه اداری شهردار با شورای اسلامی شهر اختلاف کلی با روابط قانونی و سیاسی او با شورا دارد. رابطه قانونی شهردار و شورای اسلامی شهر قاعدتاً باید در قوانین و مصوبات شورای اسلامی شهر، شرح داده شود. مقررات قانونی غالباً صراحت داشته و اختیاراتی را به شورای اسلامی شهر، شهردار و سایر کارکنان شهرداری تفویض کرده و یا وظایفی را بین آنان تقسیم می نماید. بنابراین قوانین، حدود رسمی اختیارات کسانی را که در کار شهرداری مداخله دارند تعیین کرده و آنان را در مداخله در سایر مواردی که در صلاحیت آنان نیست بر حذر می دارند. تأثیر مقررات در مورد اقدامات اداری معمولاً جنبه منفی دارد یعنی قوانین و مقررات بیشتر اقداماتی را که در ارتکاب آنها تخلف شناخته می شود تعیین کرده و کمتر به اقداماتی که برای انجام گرفتن کار و پیشبرد امور لازم است می پردازند.

برای توضیح این مطلب ذکر این نکته لازم است که به طور مثال قانون، حق عزل و نصب کارمندان را به شهردار واگذار نموده و یا شورای اسلامی شهر را در تصویب قراردادهای ساختمانی مقررات شهرداری و نظارت بر امور شهر مختار نموده است اگر توجه نماییم هیچ یک از این مقررات جنبه مثبت ندارند، یعنی اگر شهردار درعزل و نصب کارکنان شهرداری به موقع اقدام ننماید یا شورای اسلامی شهر نظارت و مراقبت لازم را در کارهای شهرداری اعمال نکند هیچ یک از نظر قانون مستوجب مجازات شناخته نمی شوند. حتی اگر از نظر افکار عمومی مقصر شناخته شوند. شورای اسلامی شهر و شهردار در عین حال که کلیه مقرارت و محدودیت های قانونی را در نظر می گیرند باید روابط خود را بر اساس اصول سازمانی که صحت آنها با تجربه و آزمایش به اثبات رسیده استوار سازند. انجام این کار با توجه به این موضوع که هدف سازمان شهرداری در درجه اول تأمین وسایل رفاه و آسایش ساکنین شهر با پیروی از اصول و قواعد دمکراتیک است سازگار است.

اگر شورای اسلامی شهر تصمیم های خود را مدبرانه اتخاذ نماید و شهردار نیز تصمیم های شورا را با زیرکی به مورد اجرا گذارد، اجتناب از افتادن در دست اندازهای قانونی و سیاسی به سهولت ممکن خواهد بود. در سیستم شورای شهر و شهردار انتصابی از نظر تئوری، شورای شهر مسئول تعیین هدف و اتخاذ تصمیم درباره روش کلیه کار است و شهردار وظیفه اجرای سیاست و رسیدن به هدفی است که از طرف شورای شهر تعیین می گردد. در عمل تعیین حد فاصل بین جایی که هدف و سیاست تعیین می گردد و آنجا که اجرای سیاست شروع می شود مشکل است به عبارت دیگر اگر بگوییم شورای شهر فقط مسئول تعیین هدف و سیاست است و شهردار نیز فقط وظیفه اجرای تصمیمات شورا را به عهده دارد مرتکب اشتباه شده ایم. رفع مشکلات شهرداری نیاز به همکاری متقابل شورای شهر و شهردار دارد به طور مثال یکی از موضوعات مهمی که سازمان شهرداری همه ساله با آن مواجه است، بودجه است، شهردار بودجه را تنظیم می کند، شورای شهر بودجه تنظیم شده را مورد مطالعه قرار داده و پس از جرح و تعدیل لازم تصویب می نماید. پس از تصویب بودجه از طرف شورای شهر و ابلاغ آن به شهردار او مسئول اجرای بودجه است ملاحظه می شود در این وظیفه مهم با اینکه حد فاصل قانونی بین وظایف شورای شهر و شهردار رعایت گردیده، با وجود این تهیه و اجرای یک بودجه خوب نیاز به همکاری متقابل بین شورای شهر و شهردار دارد. آنچه که باید در این زمینه مورد توجه قرار گیرد این است که شورا پس از تصویب مصوبات خود نباید در اجرای آنها رأساً مداخله نماید در اجرای سیاست نیز شهردار باید به عنوان مسئول و منصوب از طرف شورای شهر انجام وظیفه نموده و هر گونه اطلاعات لازم برای اتخاذ تصمیم را در اختیار شورای شهر قرار دهد و به هیچ وجه برای تحت نفوذ قرار دادن شورای شهر قدمی بر ندارد و در اجرای مصوبات شورا نیز اهمال نورزد حتی اگر تصمیم های شورا بر خلاف نظر شخصی او باشد.